Федеральным законом от 15.05.2001 N 54-ФЗ О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Закон Российской Федерации О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации в Закон о приватизации жилья внесены существенные изменения, в соответствии с которыми с 31 мая 2001 г. (дата вступления Закона в действие) приватизировать жилые помещения могут только граждане Российской Федерации, занимающие жилые помещения на основании договора социального найма.
До вступления в силу указанного Закона участие в приватизации не было связано с наличием гражданства Российской Федерации. Отказ в приватизации по причине отсутствия гражданства РФ не допускался. Федеральный закон N 54-ФЗ по существу установил запрет на участие в приватизации жилья иностранных граждан, включая граждан стран СНГ и лиц без гражданства.
Дополним наше вступление к данной главе еще одним историческим отступлением, необходимым для полного понимания вопроса, который мы разберем в этой части нашего разговора. Начиная с 31 мая 2001 года приватизации подлежат только жилые помещения, которые заняты гражданами на основании договора социального найма. До этой даты была возможна приватизация жилых помещений, занимаемых гражданами на основании договора найма (как социального, так и коммерческого) или аренды. В настоящее время жилые помещения, занимаемые гражданами на основании договора аренды и коммерческого найма, приватизированы быть не могут. Важно и то, что незаселенные государственные или муниципальные жилые помещения не могут быть приватизированы в соответствии с указанным Законом путем безвозмездной передачи.
Итак, согласно Закону РФ от 4 июля 1991 года N 1541-I О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации (с изменениями от 23 декабря 1992 г., 11 августа 1994 г., 28 марта 1998 г., 1 мая 1999 г., 15 мая 2001 г., 20 мая, 26 ноября 2002 г., 29 июня, 22 августа, 29 декабря 2004 г.) граждане Российской Федерации, занимающие жилые помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде, включая жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд), на условиях социального найма, вправе с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи, а также несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет приобрести эти помещения в собственность, на условиях, предусмотренных настоящим Законом, иными нормативными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Жилые помещения передаются в общую собственность либо в собственность одного из совместно проживающих лиц, в том числе несовершеннолетних.
Жилые помещения, в которых проживают исключительно несовершеннолетние в возрасте до 14 лет, передаются им в собственность по заявлению родителей (усыновителей), опекунов с предварительного разрешения органов опеки и попечительства либо по инициативе указанных органов. Жилые помещения, в которых проживают исключительно несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет, передаются им в собственность по их заявлению с согласия родителей (усыновителей), попечителей и органов опеки и попечительства.
В случае смерти родителей, а также в иных случаях утраты попечения родителей, если в жилом помещении остались проживать исключительно несовершеннолетние, органы опеки и попечительства, руководители учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуны (попечители), приемные родители или иные законные представители несовершеннолетних в течение трех месяцев оформляют договор передачи жилого помещения в собственность детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. Договоры передачи жилых помещений в собственность несовершеннолетним, не достигшим возраста 14 лет, оформляются по заявлениям их законных представителей с предварительного разрешения органов опеки и попечительства или при необходимости по инициативе таких органов. Указанные договоры несовершеннолетними, достигшими возраста 14 лет, оформляются самостоятельно с согласия их законных представителей и органов опеки и попечительства.
Оформление договора передачи в собственность жилых помещений, в которых проживают исключительно несовершеннолетние, проводится за счет средств собственников жилых помещений, осуществляющих их передачу.
1. Поговорим более подробно о сказанном выше. Первое, необходимо иметь в виду, что право на приватизацию жилья возникает не у всех проживающих в жилом помещении, а только у нанимателя и членов его семьи. Круг этих лиц определен ст. 69 ЖК РФ (ранее он определялся ст. 53 ЖК РСФСР 1983 г.). К членам семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма относятся проживающие совместно с ним его супруг, а также дети и родители данного нанимателя. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы признаются членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, если они вселены нанимателем в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство. В исключительных случаях иные лица могут быть признаны членами семьи нанимателя в судебном порядке. Другие граждане, поднаниматели и временные жильцы в приватизации жилого помещения не участвуют, поскольку они проживают в нем временно и не приобретают самостоятельного права на жилое помещение.
2. Второе, приватизация жилья возможна только с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи, а также несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет. Такой подход основывается на том, что согласно ст. 69 ЖК РФ члены семьи нанимателя, проживающие совместно с ним, пользуются наравне с нанимателем всеми правами и несут все обязанности, вытекающие из договора найма. Не лишаются этого права и бывшие члены семьи нанимателя, которые сохраняют права пользования жилым помещением, т.е. они вправе участвовать в приватизации наравне с нанимателем и членами его семьи. Согласие должно быть выражено в письменной форме, например в заявлении о приватизации жилого помещения. Временно отсутствующими лицами, за которыми сохраняется право пользования жилым помещением, это согласие может быть подтверждено отдельным документом.
3. Вопрос, на котором следует остановиться отдельно, - обеспечение несовершеннолетним членам семьи права на приватизацию жилья. В этих целях Закон о приватизации был дополнен соответствующими положениями Федерального закона О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации от 11.08.94 N 26-ФЗ. Изменения и дополнения, касающиеся жилищных прав несовершеннолетних, были внесены в ст. 2, 3, 7 и 11 Закона.
Новизна этих норм состоит в следующем:
- несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет дают согласие, наравне с совершеннолетними членами семьи, на приватизацию жилых помещений;
- жилое помещение может быть передано в порядке приватизации и несовершеннолетнему (ст. 2);
- предусмотрен порядок передачи жилья в собственность несовершеннолетних, если они одни проживают в жилом помещении (ст. 2);
- оформление договора передачи в собственность жилых помещений, в которых проживают несовершеннолетние, производится за счет местного бюджета (ст. 2);
- в договор передачи жилого помещения в собственность граждан должны включаться несовершеннолетние (ст. 7);
- несовершеннолетние, ставшие собственниками занимаемого жилого помещения в порядке его приватизации, не утрачивают право на однократную бесплатную приватизацию после достижения ими совершеннолетия (ст. 11).
4. Согласно ст. 1 Закона приватизация осуществляется на добровольной основе, по взаимному согласию проживающих в жилом помещении граждан. Только они вправе решать этот вопрос, в том числе определять, кому конкретно передается жилое помещение. Если жилье передается в общую собственность, то имеется в виду, что жилое помещение передается в общую долевую собственность (ранее Законом предусматривалась приватизация жилья и в общую совместную собственность).
Ускорение процесса приватизации жилья путем установления конкретного срока окончания приватизации жилья, повышения квартплаты для нанимателей жилых помещений и др. не отвечает основным принципам Закона. Например, 9 октября 1996 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации , в котором предусматривалось право законодательных органов субъектов Российской Федерации устанавливать конкретные сроки окончания бесплатной приватизации государственного жилья. Президент РФ 13 ноября 1996 г. отклонил указанный Федеральный закон, указав на неконституционность такой нормы. Было отмечено, что фактически субъектам Российской Федерации предоставляется право отменять действие федерального закона на своих территориях, а также право ограничивать право граждан на приватизацию жилья. В этой связи Федеральный закон нарушает Конституцию РФ, в частности ч. 2 ст. 55, согласно которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права человека и гражданина.
Эта идея находила отражение и в Московской программе Жилище , утв. Постановлением Правительства г. Москвы от 19.09.95 N 782, которая предусматривает в качестве условий осуществления жилищной реформы установление конечного срока (например, 2-3 года) бесплатной приватизации . Указанное положение на практике ни на территории г. Москвы, ни на территории других субъектов Российской Федерации не было реализовано. Однако предложения об установлении сроков осуществления приватизации жилья в Российской Федерации или вообще о запрете бесплатной приватизации жилья продолжают раздаваться. Представляется, что основная цель таких предложений - желание местных органов побыстрее передать населению убыточный жилищный фонд и соответственно сократить расходы из местных бюджетов на эти цели.
5. Жилое помещение может быть передано в собственность всех проживающих в нем граждан, в собственность нескольких лиц или в собственность одного из совместно проживающих лиц, в том числе несовершеннолетних. При передаче квартиры, по согласию всех проживающих в жилом помещении, одному или нескольким лицам возникает вопрос: было ли реализовано право на бесплатную приватизацию жилья другими лицами, которые не стали собственниками? Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации от 24.08.93 N 8 (в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 21.12.93 N 11; от 25.10.96 N 10), рассматривая эти обстоятельства, указал на то, что за гражданами, выразившими согласие на приобретение другими лицами занимаемого жилого помещения, сохраняется право на бесплатное приобретение жилья в собственность в порядке приватизации другого, впоследствии полученного жилого помещения, поскольку в таком случае предоставленная этим лицам возможность бесплатно приватизировать занимаемое жилое помещение только один раз не была реализована при даче согласия на приватизацию жилья другим лицом.
Жилое помещение в порядке приватизации в большинстве случаев передается гражданам в общую собственность, если в нем проживает несколько человек. Вопросы, касающиеся общей собственности, урегулированы гл. 16 ГК РФ. Согласно ст. 244 ГК РФ имущество может находиться в общей собственности с определением доли каждого в праве собственности (долевая собственность) или без определения таких долей (совместная собственность); общая собственность на имущество является долевой, за исключением случаев, когда федеральным законом предусмотрено образование совместной собственности на это имущество.
Иными словами, по отношению к общему имуществу, как правило, действует режим имущества, находящегося в долевой собственности. Другие случаи, когда возможна совместная собственность, устанавливаются законом. В частности, это режим имущества супругов. Согласно ст. 256 ГК РФ имущество, нажитое супругами во время брака, является их совместной собственностью, если договором между ними не установлен иной режим этого имущества. Исключение составляют три случая:
- имущество, принадлежавшее каждому из супругов до вступления в брак;
- имущество, полученное одним из супругов во время брака в дар;
- имущество, полученное одним из супругов в порядке наследования.
Такое имущество является собственностью одного из супругов. Все остальное имущество находится в их совместной собственности (если договором - брачным контрактом - не установлено иное). Этот порядок применяется и по отношению к жилым помещениям, в том числе при их приватизации супругами. В таких случаях не имеет значения, на одного из супругов будет оформлено право собственности на жилое помещение или на двух супругов. Все равно жилое помещение является их совместной собственностью. Федеральным законом от 15.05.01 N 54-ФЗ О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Закон Российской Федерации О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации из ч. 1 ст. 2 исключены слова (совместную или долевую) . Следовательно, теперь (после принятия указанного Федерального закона) при приватизации жилого помещения в общую собственность имеется в виду передача жилья только в долевую собственность.
Какие последствия приватизации жилого помещения с передачей его гражданам в общую долевую собственность? Это порождает определенные права и обязанности у участников общей долевой собственности. Согласно ст. 249 ГК РФ каждый участник такой собственности обязан соразмерно со своей долей (а они при приватизации могут быть разными, например 1/2 и 2/3) участвовать в уплате налогов, сборов и иных платежей по общему имуществу, а также в расходах по его содержанию и сохранению. В случае раздела жилого помещения каждый из участников общей долевой собственности получает часть жилого помещения или денежную компенсацию согласно его доле.
6. Запись в ч. 1 ст. 2 о том, что жилые помещения передаются в общую собственность либо в собственность одного из совместно проживающих лиц, в том числе несовершеннолетних , необходимо увязывать с ч. 2 ст. 7 Закона о приватизации, где говорится, что в договор передачи жилого помещения в собственность включаются несовершеннолетние... . Это положение носит императивный характер; иными словами, при приватизации жилого помещения в обязательном порядке должно учитываться право несовершеннолетних на получение своей доли в приватизируемой квартире, что должно быть документально зафиксировано при оформлении договора. Это предусмотрено в интересах детей, с тем чтобы в результате приватизации жилья и возможного в последующем его отчуждения не ущемлялись жилищные права несовершеннолетних. Кто непосредственно должен представлять их интересы в этих случаях, указано в ст. 26 и 28 ГК РФ - это родители (усыновители), опекуны и попечители, также органы опеки и попечительства.
7. Статья 2 была дополнена в 1994 г. ч. 2 и 3 в целях обеспечения жилищных прав несовершеннолетних, которые по каким-либо причинам остались одни в жилом помещении. В указанных случаях инициативу по передаче в собственность несовершеннолетних занимаемого жилья должны проявить их законные представители - родители (усыновители, опекуны и попечители). Согласно ст. 28 ГК РФ в отношении малолетних (до 14 лет) ими являются родители, усыновители или опекуны; в отношении несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет - родители, усыновители или попечители (ст. 26 ГК РФ). В отличие от названных статей ГК РФ в ст. 2 Закона о приватизации предусмотрены дополнительные гарантии по решению этого вопроса: приватизация осуществляется с предварительного разрешения (согласия) органов опеки и попечительства. В чем заключается необходимость участия в этих случаях органов опеки и попечительства - сказать трудно, поскольку согласно Закону (это вытекает из ч. 2) жилье в обязательном порядке должно быть передано в собственность несовершеннолетних.
8. Часть 3 ст. 2 в 1998 г. была изменена и текстуально повторяет п. 5 ст. 8 Федерального закона О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей от 21.12.96 N 159-ФЗ (в ред. ФЗ от 08.02.98 N 17-ФЗ; от 07.08.2000 N 122-ФЗ; от 08.04.02 N 34-ФЗ).
Эта часть касается оставшихся проживать в жилом помещении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В ней указан иной перечень лиц, которые должны представлять интересы несовершеннолетних при оформлении приватизации жилья: органы опеки и попечительства, руководители соответствующих учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуны (попечители), приемные родители и другие законные представители.
Установлен и трехмесячный срок, в течение которого указанные лица в интересах несовершеннолетних должны принять меры по оформлению договора передачи жилого помещения в собственность детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей (ранее был шестимесячный срок). Полагаем, что указанный срок должен служить ориентацией для лиц, представляющих интересы несовершеннолетних, и его истечение не является основанием для отказа в приватизации жилья, в котором остались проживать исключительно несовершеннолетние. Понятия дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей даны в ст. 1 ФЗ О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей .
Дети-сироты - лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель. Дети, оставшиеся без попечения родителей, - лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей или лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), находящимися в лечебных учреждениях, объявлением их умершими, отбыванием ими наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений и в иных случаях признания ребенка, оставшегося без попечения родителей, в установленном законом порядке.
В Законе о приватизации не предусмотрена плата гражданами за передачу им в собственность занимаемых по договору социального найма жилых помещений, т.е. приватизация осуществляется безвозмездно. Однако не следует смешивать бесплатную передачу гражданам жилья (в порядке приватизации) с платой за оформление договора передачи этого жилья. Оформление является бесплатным только для несовершеннолетних: детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, поскольку покрывается за счет средств местного бюджета (см. ч. 4 настоящей статьи). Другие граждане обязаны внести за оформление приватизации жилья плату, установленную субъектом Российской Федерации.
В частности, в п. 4 Положения о приватизации (бесплатной передаче) жилищного фонда в городе Москве указано, что за услуги по приватизации жилья с граждан взимается плата в размере, установленном Постановлением Правительства г. Москвы. В целом по Российской Федерации размер этой платы колеблется от нескольких десятков до нескольких сотен рублей.